Storia dei referendum abrogativi in Italia

Breve storia dei 53 referendum abrogativi svoltisi in Italia

L’istituto referendario entra nell’ordinamento giuridico italiano all’entrata in vigore della Costituzione nel 1948.  L’articolo 75 prevede infatti che sia “indetto referendum popolare per deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge , quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali”. Tuttavia gli italiani dovettero attendere 22 anni, sino al 1970, prima di poter utilizzare la scheda referendaria.

Come ricorda il documento radicale su  “La peste italiana”:

il voto referendario si affianca con pari dignità a quello elettivo nello schema di Costituzione che il presidente della Costituente, Meuccio Ruini, presenta alla Commissione dei 75 in seduta plenaria il 28 novembre 1946, a conclusione dei lavori delle sottocommissioni. Si legge infatti, in quello schema sotto il titolo III sui “Diritti politici”: diritto di voto; di referendum; di iniziativa legislativa; di petizione”. Il testo della Costituzione inserisce l’istituto referendario nella sezione che riguarda “La formazione delle leggi”, viene quindi riconosciuto al popolo – soggetto cui appartiene la sovranità ex art. 1 – di partecipare al potere legislativo attraverso la possibilità di abrogare in tutto o in parte le leggi approvate dal Parlamento. L’art. 75, circostanziato e preciso, stabilisce – comma secondo – le leggi sulle quali non è possibile chiedere il referendum, sancendo così che su tutto il resto il ricorso a questo istituto è ammissibile. Il quinto e ultimo comma dell’art. 75 recita: “La legge determina le modalità di attuazione del referendum”. Dunque sono solo le modalità di attuazione sulle quali deve intervenire la legge ordinaria. L’unico controllo che il legislatore costituente affida alla magistratura riguarda la regolarità delle firme e delle procedure di raccolta e, nel merito, che il contenuto delle leggi sottoposte a referendum abrogativo non sia compreso nelle tre fattispecie di legge (solo tre) stabilite nel secondo comma dell’art. 75.

Nel 1953, una legge costituzionale precisa che “Spetta alla Corte costituzionale giudicare se le richieste di referendum abrogativo presentate a norma dell’art. 75 della Costituzione siano ammissibili ai sensi del secondo comma dell’articolo stesso”.

Il 25 maggio 1975, comunque, il Parlamento vara la legge attuativa del referendum. Tale norma però – voluta dai democristiani, dopo anni di ostracismo, per poter minacciare di ricorrere al referendum se fosse stata approvata la legge sul divorzio – non si limita ad applicare il dettato costituzionale, introduce una serie di altri limiti extra-costituzionali tra cui l’impedimento a votare sui referendum nell’anno precedente lo scioglimento delle Camere o nei sei mesi successivi alle elezioni politiche.

DIVORZIO – Poco dopo l’approvazione della legge di attuazione del referendum, comincia la raccolta delle firme per abrogare la legge sul divorzio. Per il primo scioglimento anticipato di ambedue le Camere, il voto slitta al 12 maggio 1974. Vincono i “no”, con il 59,3 per cento.

La diffidenza verso questo strumento di democrazia diretta si manifesta allora con la proposta di legge del deputato Pci Alberto Malagugini e altri, che chiede il divieto di fare referendum prima di tre anni dalla pubblicazione della legge da abrogare e ipotizza che la consultazione referendaria venga sospesa per sei mesi nel caso alle Camere si esaminino provvedimenti legislativi “riguardanti la materia”.

I PRIMI REFERENDUM RADICALI – L’11 giugno 1978 si vota sulla legge Reale (ordine pubblico) e sul finanziamento pubblico dei partiti. Vincono ancora i “no”. I referenda sui quali i radicali, galvanizzati dal successo del 1974, avevano raccolto le firme erano 8 però, e tra questi vi era anche quello che chiedeva di abrogare il Concordato tra Stato e Chiesa. La Corte costituzionale, tuttavia, si distacca dalla lettera dell’art. 75 e cassa ben 4 degli 8 referenda (su altri 2 non si voterà perché le leggi in oggetto erano nel frattempo state modificate dal Parlamento). Sempre ne “La peste italiana” si ricorda che:

Nella stessa occasione il Comitato promotore dei referendum viene implicitamente riconosciuto come potere dello Stato e due mesi dopo, con un’ordinanza, ottiene il formale riconoscimento di soggetto competente a dichiarare definitivamente la volontà dei sottoscrittori. Tale riconoscimento non comporta però alcun potere sostanziale, in quanto esso si esaurisce al momento del voto referendario e non gli è riconosciuta alcuna legittimazione a preservarne l’esito da eventuali successivi travisamenti, ad esempio, parlamentari. Infatti, nel caso del referendum sul finanziamento pubblico dei partiti, la Corte dichiara inammissibile il ricorso del Comitato promotore contro la normativa approvata successivamente dal Parlamento che di fatto lo reintroduce. Negli anni successivi la giurisprudenza perfezionerà un “complesso di ragioni di ammissibilità” talmente articolato da rendere tecnicamente impossibile soddisfarle tutte, lasciando così il giudizio finale sulle leggi da abrogare, non al popolo italiano, ma al mero arbitrio della Corte. Sta di fatto che, nella storia repubblicana, a fronte dei 26 referendum validi, dei 20 che non raggiungono il quorum e degli 8 impediti da leggi sulla materia approvate in fretta e furia dal Parlamento, la Corte costituzionale boccia ben 48 quesiti referendari. La mannaia della Corte si abbatte su temi di grandissima rilevanza politica e civile, impedendo ai cittadini di pronunciarsi su Concordato tra Stato e Chiesa, Tribunali Militari, smilitarizzazione della Guardia di Finanza, modifica in senso uninominale delle leggi elettorali di Camera e Senato e del Csm, responsabilità civile dei magistrati, termini ordinatori e perentori, Servizio sanitario nazionale, pubblico registro automobilistico, patronati sindacali, cassa integrazione, ritenuta d’acconto, sostituto d’imposta, collocamento al lavoro, tempo determinato, part time, lavoro a domicilio, pensioni di anzianità, monopolio Inail, carcerazione preventiva, legalizzazione delle droghe leggere.

PRO E CONTRO L’ABORTO – Il 17 maggio 1981 i referendum sono cinque: due sull’aborto (uno radicale per l’allargamento, l’altro, del Movimento per la vita, per la restrizione). Gli altri tre vogliono abrogare la legge Cossiga sull’ordine pubblico, l’ergastolo e il porto d’armi. Ancora una volta vittoria dei “no”.

IL PRIMO REFERENDUM ECONOMICO – Il 9 giugno 1985, si vota sulla proposta di abrogare il taglio dei punti di scala mobile, deciso dal governo Craxi. Le firme sono raccolte dal Pci. Anche in questo caso la vittoria andrà ai “no”, con il 54,3 per cento.

NUCLEARE – L’8 novembre 1987 si vota per cinque referendum, tre dei quali sul nucleare (Cernobyl è del 1986). Gli altri due su responsabilità civile dei giudici e commissione inquirente. Per la prima volta vincono i “sì”, in tutti e 5 i casi. Come nota Panorama, fin qui la curva dell’affluenza ai referendum è in costante discesa (dall’88% del 1974 al 67% del questa consultazione del 1987), ma rimane pur sempre superiore al fatidico 50%. Tuttavia, per la prima volta, l’esito referendario viene sovvertito da un successivo voto parlamentare. Nel 1988, per esempio, il Parlamento approva una legge che di fatto introduce la completa irresponsabilità civile e personale del magistrato trasferendola allo Stato.

FALLIMENTO PER I REFERENDUM AMBIENTALISTI – Il 3 giugno 1990, si vota su tre referendum di iniziativa ecologista, due sulla caccia e uno sui pesticidi. I “sì” sono più del 90%, ma per la prima volta il numero dei votanti non raggiunge il 50%, il quorum necessario affinché la consultazione sia valida.

IL PRIMO REFERENDUM SU LEGGI ELETTORALI – Il 9 giugno 1991 si vota per abrogare le preferenze elettorali. Respinte dalla Consulta altre due richieste (sistema elettorale di Senato e Comuni), presentate da Segni. I “sì” sono il 95,6%, i votanti il 62,2%, fallisce quindi l’invito di Craxi ad «andare al mare» e riprende a salire l’affluenza.

“PICCONATE” AL SISTEMA ELETTORALE – Il 18 aprile 1993 si vota su otto referendum. Ben il 77% degli elettori va alle urne (una percentuale simile a quella del referendum sulla scala mobile del 1985) e risponde con otto “sì”. Il voto più importante è quello che modifica in senso maggioritario la legge elettorale del Senato. Aboliti tre ministeri (Agricoltura, Turismo e Partecipazioni statali), il finanziamento pubblico dei partiti, le nomine politiche nelle Casse di Risparmio. Ancora una volta però la volontà popolare viene stravolta: in agosto viene istituito il ministero per le politiche agricole e nel 1997 il finanziamento pubblico dei partiti è reintrodotto attraverso il meccanismo volontario della destinazione del 4 per mille dell’Irpef. Una sorte simile è riservata al referendum sul maggioritario.

I REFERENDUM SULLA TV – L’11 giugno 1995 si vota per 12 referendum. Il “no” vince sui tre quesiti più importanti che riguardano la legge Mammì, e sulla richiesta di modificare il sistema elettorale per i comuni. Questa sarà l’ultima consultazione che raggiungerà il quorum, da allora in poi, nessun comitato è riuscito a mobilitare abbastanza italiani. Una delle ragioni di questa disaffezione è certamente anche il tradimento parlamentare del voto popolare perpetrato anche in questo caso sulla privatizzazione della Rai e sulle trattenute automatiche per l’iscrizione al sindacato (reintrodotto dall’accordo bilaterale tra Confindustria e sindacati).

STAVOLTA TUTTI AL MARE – Il 15 giugno 1997 niente quorum per i sette referendum superstiti (dei 30 iniziali). Si vota su Ordine dei giornalisti, “golden share”, carriera e incarichi extragiudiziari dei magistrati e altri argomenti minori.

FALLITO PER POCO IL REFERENDUM SUL PROPORZIONALE – Il 18 aprile 1999 il referendum per l’abolizione della quota proporzionale nel sistema elettorale per la Camera fallisce per pochissimo. Votano solo il 49,6%, ma alla determinazione del quorum concorrono anche elettori che sono morti o “dispersi”. A decidere l’esito del referendum è in realtà il computo di 2.351.306 cittadini italiani residenti all’estero, dei quali però solo 13.542 (lo 0,5% degli aventi diritto) hanno ricevuto effettivamente il certificato elettorale. Tra i votanti il “sì” ottiene il 91,5%.

NEL 2000 QUORUM LONTANISSIMO: si vota per sette referendum abrogativi. Nessuno di loro raggiunge il quorum. La percentuale dei votanti oscilla tra il 31,9 e il 32,5%. Il “sì” ha comunque la maggioranza nei referendum per l’elezione del Csm, gli incarichi extragiudiziali dei magistrati, la separazione delle carriere, i rimborsi elettorali, le trattenute sindacali e l’abolizione della quota proporzionale. Sono invece di più i “no” nel referendum sui licenziamenti.

ECOLOGIA E LAVORO: Nel 2003 si vota per l’estensione del diritto al reintegro nel posto di lavoro per i dipendenti licenziati senza giusta causa e per l’abrogazione dell’obbligo per i proprietari terrieri di dar passaggio alle condutture elettriche sui loro terreni. Solo il 25,5% degli aventi diritto si recano alle urne.

PROCREAZIONE ASSISTITA: Nel giugno 2005 si vota per abrogare parti della legge 40 sulla procreazione assistita, ma il quorum non è raggiunto. Si reca alle urne solo il 25,5% degli elettori, una prova del successo della nuova strategia dei contrari ai quesiti: invitare all’astensione piuttosto che a votare No. Una strategia, inventata dalle lobbies dei cacciatori e degli agricoltori nel 1990 e resa palese da Craxi nel 1991, ma che diventa consapevole proprio in quest’occasione quando la Chiesa si mobilita per l’astensione che, nelle sue conseguenze politiche, assume quindi valore di voto mettendone a rischio la segretezza. Per di più l’operato degli uomini di Chiesa violava anche l’art. 98 del Testo Unico delle leggi elettorali, che vieta ai ministri di qualsiasi culto di “indurre gli elettori all’astensione”.

REFERENDUM ELETTORALI: Il 21 e 22 giugno 2009, dopo l’approvazione di una legge ad hoc che consente di tenere la consultazione referendaria anche dopo il limite temporale del 15 giugno si tengono 3 referenda che se vittoriosi avrebbero modificato il sistema elettorale italiano attribuendo il 55% dei seggi al partito, e non alla coalizione, che avesse ottenuto la maggioranza relativa dei voti. Il terzo quesito chiede invece di rendere impossibile le candidature di una stessa persona in più collegi. Nonostante la vittoria dei sì (78% ai primi 2 quesiti e 87% al terzo), la votazione non ha effetto perché solo il 23% degli elettori ritira la scheda. Si tocca così il punto più basso di partecipazione nella storia del referendum abrogativo italiano.

Bibliografia:

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• Labriola Arturo, Contro il referendum, Datanews, 1998
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• Uleri P. Vincenzo, Referendum e democrazia. Una prospettiva comparata, Il Mulino, 2003